受到疫情影響，民眾無法出國轉往國內旅遊，帶來一波又一波爆發性人潮，暑假期間，許多離島湧入大量遊客，帶來廢棄物過量、水資源及電力不足、損害海洋生態等環境衝擊。要如何在發展觀光與保護環境兩者間取得平衡？ 答案或許是「龜山島」。龜山島開放觀光20年，嚴格落實總量管制的旅客限制，20年來的登島申請幾乎天天額滿，遊客的青睞永不停歇，也讓永續生態旅遊在此實現。
從每日250人到1800人 龜山島的總量管制怎麼算？
龜山島位於蘭陽平原以東10公里處的太平洋外海，東西寬3.1公里，南北長1.6公里，面積約2.8平方公里，島上的龜甲山海拔398公尺，為台灣離島中第二高，僅次於蘭嶼紅頭山。清代開始就有人定居於島上，直到1977年因國防需求，政府強制將島上的居民迫遷至本島，並實施22年的軍事管制，2000年後開放觀光，至今滿20周年。
東北角暨宜蘭海岸風景管理處處長陳美秀直言，龜山島總量管制能成功，最主要的原因是當年開放觀光時的主事者做出了正確決定，讓後人可以得以遵循前人的腳步，「如果一開始沒有限制，現在要做總量就不容易了。」他也強調，「要維持這個制度，觀光業者的認同與旅客的支持兩者缺一不可。」
陳美秀說，龜山島實施乘載量管制，主要考量到兩個因素，一是保護龜山島珍貴自然生態資源，同時也為維持遊客高品質的旅遊服務。他解釋，總量管制不是只有人口，也要考量停留時間、旅遊行程、交通服務等多元因素，「要計算出一個管制的總量並不容易，必須考量設施承載量、生態承載量及社會承載量。」
「設施承載量」指的是公共設施能最高容納人數，例如港口可以停泊多少船隻，廁所、步道等公共設施可使用的人數等，以吊橋的限制為例，超過限額就可能發生危險；「社會承載量」則是指民眾所能接受的壅擠承度，或是當地居民可以接受的遊客數量；「生態承載量」以生態環境破壞程度為評估的原則，分析遊客使用情形對植物、動物、土壤、水、空氣的影響程度並以此決定承載量。
龜山島從2000年開放觀光，起先只開放每日250人登島，2002年首次增加到350人、2005年再調高到400人，往後每兩到三年就會調整一次，並且調幅一次比一次高，2007年500人、2010年700人、2014年1000人。2015年一口氣增加800人，到每日1800人，調漲頻率、人數都是歷年最高。
不過，1800人維持至今五年多，也是20年來最長時間未調漲的紀錄。陳美秀說，外界還是有持續調高的聲音，「但站在生態旅遊的角度，希望能盡量維持在現在的人數。」交通管理碩士出身的他說，「總量管制最難的不是科學計算，而是人的溝通。」
陳美秀強調，總量管制不是訂了就好，「它需要反覆修正，持續討論的數字，可能往上調，也可能往下修正。」站在業者的角度一定希望遊客愈多愈好，過去20年來，每隔兩、三年就會召集地方單位、業者、專家學者等各方共同來討論總量管制是否有調整的必要，雖然結果可能不是各方都滿意，但大家至少能找出彼此都能接受的共識。
陳美秀認為，適度管制讓龜山島維持良好的觀光品質，也具有飢餓行銷的吸引力，業者也不必為了搶客競價削弱旅遊品質；且就算無法登島，船家仍會提供繞島、賞鯨的行程，並沒有限制人數，例如近期就開始流行起附近海域進行遊艇、船潛活動。「遊客來一次可能只能繞島，他還會再來一次想去登島。」
適度管制不只保護生態環境 也讓觀光產業永續發展
大部分遊客來到龜山島，會選擇以步行的方式踏訪舊聚落遺址、普陀巖、龜尾湖環湖步道及軍事坑道等景點，因為遊客多屬跟團，不會離開步道空間，且範圍內多為既有人工設施，對生態干擾不大。龜山島的制高點為398公尺的龜甲山，三角點上有一座3公尺高的眺望台，因此稱為401高地，要登上401高地，每日也有限額100人，是這兩年才有的限制。
2018年5月，時任苗栗市長邱炳坤到龜山島登頂，下山途中卻體力不支昏倒，島上駐軍聽聞消息將其揹下山，緊急搭乘快艇後送回本島就醫，此事引起社會大眾關注。陳美秀說，夏日非常炎熱，登頂爬坡高度落差大，又規定中午就要下山的時間限制，因此登上401高地的難度不低，一旦在龜山島發生緊急事故，都要送回本島治療，因此在該起事件之後緊急訂出了100人的限額，是考量設施及社會承載量，「設定一個門檻，申請時就會特別提醒遊客量力而為，降低意外發生的風險，業者也不反對。」
陳美秀開玩笑說，就像勞基法保障勞工必須七休一一樣，其實自然生態也同樣需要適度的休息，因此龜山島就像是公部門，有固定的公休日、服務時間，維持良好的遊憩品質。陳美秀提到，自然生態承載量與設施承載量也有關聯，因為過去龜山島上有另一條更長的「北岸登山步道」是開放觀光後闢建，「但龜山島地質脆弱，常有崩塌落石，且北側為東北季風迎風面等緣故，經常損壞。」
雖然多次進行人為修繕工程，但這條步道使用率不高，且當地修築工程不易，陳美秀直言，「勞民傷財。」他上任後，也曾親自勘查步道，認為不該再抱持人定勝天的想法，而應尊重自然地貌，因此沒有規劃再做修繕，讓遊客的活動範圍聚集在龜尾湖、舊聚落遺址，也能減少對環境的侵擾。
此外，陳美秀提到，島上雖然不像其他觀光熱門的離島，廢棄物難以消化，但每年3月解封前還是要舉行淨灘活動，「其實清出的垃圾也不少，又以浮球、塑膠桶等漁業廢棄物居多，其中也可見不少垃圾上面有簡體字，且封島期間並無遊客活動，推測是被海流跟潮汐帶上岸的海漂垃圾。」
陳美秀解釋，目前島上的常駐官兵約8人，不會產生太多廢棄物，遊客的垃圾多會跟著船班送回台灣本島處理，也因為遊客無法在龜山島上過夜，下午5點後就必須離開，並不會有耗水耗電的問題。
本文轉載自環境資訊中心
撰文／環境資訊中心記者 孫文臨
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